ECONOMÍA Y NEGOCIOS

Domingo 7 de Noviembre de 1999

MINISTROS DE HACIENDA EN CHILE:
Los 231 Guardianes de las Finanzas Públicas

Esta diversidad ministerial no significa que Chile haya carecido de políticas monetarias o fiscales sin rumbo alguno. Seguramente cada uno de ellos trató de dejar su sello, pero esa tarea sólo algunos pudieron conseguirla.
Por MANUEL SILVA G.

Hablar de los ministros de Hacienda que ha tenido Chile es hablar de una historia que abarca ya 182 años, desde que el 2 de junio de 1817 fuera instituido este cargo.
Desde entonces a la fecha han pasado por esa investidura 231 nombres, cifra que a la luz de los parámetros actuales resulta impensable, considerando que hoy el mercado reclama por sobre todo estabilidad en las reglas del juego.

Pero no hay que confundirse. Esta diversidad ministerial no significa que Chile haya carecido de políticas monetarias o fiscales. Seguramente cada uno de ellos, trató de dejar su sello, pero esa tarea sólo algunos pudieron conseguirla.

LA REPUBLICA

Todavía la joven independencia chilena no lograba su estabilidad político-institucional cuando Hipólito Villegas juró como primer ministro de Hacienda, el 2 de junio de 1817. Pero sólo con la llegada al poder de los vencedores de Lircay (conservadores) se consiguió poner término a la inestabilidad y nuestra incipiente república consiguió afianzarse gracias a la confluencia de tres personajes: José Joaquín Prieto en la presidencia y sus ministros Diego Portales y Manuel Rengifo y Cárdenas en Hacienda, que llegó en junio de 1830 y permaneció allí por más de cinco años.

En él sobresale su imaginación económica y su sentido de la realidad. Así, mientras procuró estimular la economía, evitó contrariar la reactivación con nuevos impuestos.

Meritorio fue también el efectivo manejo tanto de la deuda interna como externa, que permitió estabilizar sobre todo el cuadro económico para los años siguientes.

NUEVO TRANSITO

Pronto las diferencias contrapuestas entre la visión conservadora y liberal se pusieron en evidencia. Como explica el historiador y profesor de la Universidad Católica, René Millar, el proteccionismo que aplicaron los primeros empezó a resultar contradictorio con el objetivo de iniciar una apertura hacia el exterior, y por ello en la década del 50 empieza un proceso tendiente a desmontar las reglamentaciones más proteccionistas y reemplazarlas por otras de tinte liberal. Allí destaca la contratación del gobierno del francés Gustave Courcelle Seneuil, en la década del 50, quien, como asesor de Hacienda, fue clave en la enseñanza de las políticas liberales en la Universidad de Chile.

Sólo después de la Guerra del Pacífico, cuando se incorporó toda la producción de salitre del norte, resurgió una corriente que fue dando al Estado una progresiva presencia en la actividad económica, entre otras cosas porque el fisco contaba con más recursos.

Definitivamente esta idea alcanzó su esplendor durante la presidencia de José Manuel Balmaceda, quien ya en el poder evolucionó hacia formas más proteccionistas (de hecho, su período se caracteriza por impulsar una serie de obras públicas).

Uno de sus ministros de Hacienda, Manuel Arístides Zañartu (de mayo a agosto de 1891) tuvo una propuesta de carácter proteccionista-estatista, que debido a la revolución no alcanzó a implementar, pero que, como indica René Millar, cabe destacarlo porque entrega un primer antecedente de lo que vendrá en el siglo XX.

Así, Arístides tomó medidas de corte interventor y de carácter socialista inspiradas en la Alemania de Bismarck. Partidario de establecer un banco del Estado y de políticas monetarias papeleras, es decir, que el desarrollo económico va en función del aumento en la demanda, y el Estado lo consigue inyectando dinero.

ENTRA EL ESTADO

En medio del descontento social con que terminaba el período parlamentario, la llegada de Arturo Alessandri marcó gradualmente un paso hacia una mayor intervención del Estado en la economía. Durante su primer período la presencia del león bastó para llenar el escenario político y económico.

Fue ciertamente bajo la presidencia de Ibáñez del Campo y el ministerio de Pablo Ramírez (1927-1929), donde el rol del Estado tomó un reimpulso. Si Alessandri propició una mayor intervención del Estado, había que adecuar el aparato estatal a esta realidad, acota en sus escritos el historiador Gonzalo Vial Correa. Y esa tarea la impulsó Ramírez. Para ello colocó en puestos claves del aparato productivo a ingenieros civiles, y varios de estos nombres manejaron la economía en los períodos siguientes.

Ibáñez logró un período de prosperidad gracias a los precios del salitre y a créditos proporcionados por la banca internacional, que permitieron además todo un programa de obras públicas. Parte de este boom pudo ser sustentado gracias al alto endeudamiento del Estado. Entre 1927 y fines de 1930 la deuda externa del Estado se incrementó en 41%. Y claro, Ramírez sostuvo que el Estado podía endeudarse de acuerdo a su capacidad de pago.

Pero se desató la crisis del 29 que barrió con todos los supuestos que hasta ese entonces eran verdades a ultranza.

LA ESTABILIDAD DE ROSS

Según un informe de la entonces Sociedad de las Naciones, Chile fue el país más afectado del mundo por esta crisis (la no compra del salitre fue un impacto decisivo). Una vez superada la inestabilidad política de la República Socialista, la llegada de Alessandri en su segundo período fue clave para restaurar el país, como clave fue también la presencia de su ministro de Hacienda, Gustavo Ross Santa María (1932-1937).

Ross, llamado por unos el mago de las finanzas o ministro del hambre, por otros, aplicó las ideas que estimó necesarias para enfrentar ese delicado período; por lo tanto, es muy difícil encasillarlo doctrinariamente. A él se le atribuye haber ordenado las finanzas públicas de este período y haber permitido la estabilidad para los siguientes gobiernos.

Luchó por conseguir equilibrios presupuestarios, y pese a que tras la crisis los ingresos públicos se redujeron en 2/3, para 1934 y 1935 ya se logró un equilibrio, a veces con un superávit. Muy importante fue también cómo manejó el tema de la deuda pública y la manera como consiguió lidiar con las demandas sociales, las que logró mantener a raya (en esto también le cupo un papel a Alessandri).

Pero tampoco se puede dejar de lado en este período la política monetaria. Guillermo Subercaseaux (ministro de Hacienda de Alessandri en su primer gobierno) fue presidente del Banco Central, y allí aplicó una doctrina que se complementó con las ideas de Ross, quien logró que el BC aplicara una política monetaria relativamente expansiva.

Como explica el profesor de economía de la Universidad Católica y ex ministro de Hacienda, Rolf Lüders - quien actualmente también trabaja sobre un libro de la historia económica de Chile- , en esa época estaba en boga una teoría llamada real bills doctrine, donde cualquier emisión respaldada por producción no era inflacionaria, y si se emitía más de lo que se necesitaba para financiar el producto a precios constantes, se generaba inflación.

Así, existían las emisiones orgánicas o no inflacionarias (si van destinadas a inversión) e inorgánicas o inflacionarias. El balance de Ross es que consiguió el equilibrio, resume Lüders, porque si el gasto fiscal equivalía en 1932 al 9,65% del producto, Ross lo entregó en 13,22%, pero con un superávit fiscal anual en torno al 2% (y un BC moderadamente expansivo).

LA ERA RADICAL

A partir de la llegada de los gobiernos radicales, con Pedro Aguirre Cerda en 1938, y hasta fines de la Unidad Popular, los ministros de Hacienda en general vuelven a tener un papel más bien discreto en términos de obras o realizaciones. Patricio Bernedo, doctor en Historia y profesor de la UC, explica que el Frente Popular transforma al Estado en un agente activo de la economía, que no es lo mismo que una estatización; es un ente que va a generar planes de fomento a todo nivel que antes estaban más bien sectorializados. No debe sorprender que la Corfo haya sido fundada en esta época.

De los gobiernos radicales, hubo dos ministros de Hacienda que consiguieron cierta figuración: Roberto Wachholtz Araya (diciembre del 38 a diciembre del 39) y Guillermo del Pedregal Herrera (junio del 41 a abril del 42), figuras que a juicio de René Millar se comprometieron fuertemente con el nuevo ideario del Estado empresario, especialmente este último, uno de los ingenieros que venía de la época de Pablo Ramírez.

Ya en la presidencia de Alessandri hay que mencionar al triministro Roberto Vergara Herrera (el Ruca le llamaban). Se le recuerda por su personalidad fuerte y autoritaria, que llegó en los mejores momentos de Alessandri, pero en su gestión no logró eliminar los déficit fiscales (1960 terminó con 3,4% del PIB) y la inflación se elevó a casi el 20% y una caída del producto en torno al 1%.

Pese a los esfuerzos por estabilizar las finanzas públicas, el terremoto de Valdivia en 1960 - como recuerda Patricio Bernedo- desestabilizó los equilibrios macroeconómicos, y un 10% del presupuesto público tuvo que destinarse a la reconstrucción del país.

Ya con Frei Montalva se inició la revolución en libertad, y allí se impulsaron una serie de cambios: reforma agraria, reforma educacional, y chilenización del cobre, entre otros.

El ministro de Hacienda que mayor tiempo lo acompañó fue Sergio Molina (4 años), y al respecto recuerda que el principal problema para uno como ministro fue proveer los recursos para cumplir el ambicioso programa del gobierno y hacerlo compatible con la reducción de la inflación y el equilibrio presupuestario.

Sin embargo, señala, factores claves para permitir este mayor gasto fueron el alto precio del cobre
(el promedio de la libra llegó a estar en 5 dólares) y la reforma tributaria que se puso en práctica durante ese período, lo que generó abundantes recursos. Y en el balance, Molina señala que el sector público aumentó su excedente contribuyendo al incremento del ahorro y la inversión. Sin embargo, si bien la inflación había bajado a 17% en 1966, a partir de esa fecha comenzó a subir hasta alcanzar el 35,8% en 1970. Siento que ese fue mi principal fracaso como ministro de Hacienda, admite.

El rápido análisis finaliza en esta etapa estructural con la Unidad Popular. Los ministros de Hacienda en este período no tuvieron mayor figuración en términos de definir o liderar las políticas económicas; en cambio, el verdadero gestor del plan económico fue, en este caso, un ministro de Economía, Pedro Vuskovic.

REFORMAS Y CONSOLIDACION

Con la llegada del gobierno militar llegan a puestos del área económica los llamados Chicago Boys, economistas principalmente de la Universidad Católica que obtuvieron sus posgrados en la universidad de Chicago y que iniciaron un verdadero proceso de refundación en materia económica basado en políticas neoliberales.

La propuesta con que llegaron estaba plasmada en el denominado Ladrillo, un voluminoso conjunto de apuntes donde algunos Chicago Boys describen las causas que a su juicio provocaron la desastrosa situación económica y sus soluciones, todas de corte neoliberal.

La llegada de Sergio de Castro a Hacienda en diciembre de 1978 se destaca como un hito clave. A él se le atribuye haber sido - durante sus cinco años de gestión- uno de los que convencieron al gobierno de aplicar definitivamente las reformas contenidas en el ladrillo, hasta entonces ajenas a la trayectoria económica de Chile. Por ello, bajo su gestión, De Castro profundizó la apertura al exterior, la inflación continuó bajando y comenzó el traspaso de empresas públicas a manos privadas.

Sin embargo, la sensación de confianza llevó a un fuerte aumento del gasto y del endeudamiento interno y externo, lo que traería graves consecuencias con la crisis de 1982.

A él también le correspondió la fijación del dólar a $39 el 30 de junio de 1979, valor que con la crisis de 1982 fue insostenible y vino la controvertida devaluación, el 14 de junio de 1982, bajo otro ministro de Hacienda, Sergio de la Cuadra.

El siguiente hito que se recuerda fue la intervención de la banca, tarea que correspondió encabezar al biministro de Hacienda y Economía, Rolf Lüders, el 13 de enero de 1983. Ello tuvimos que hacerlo para recuperar la confianza en la economía, para que las tasas de interés bajaran, explica.

Lüders no alcanzó a terminar esta tarea reparadora de la economía, y es reemplazado por Carlos Cáceres (febrero de 1983 a abril de 1984). Recordando su propia gestión, el ex ministro señala que llegamos con una tarea muy difícil, porque había que demostrar que la confianza se podía recuperar con los fundamentos mismos del modelo.

Para ello anunció un plan de emergencia económica, donde entre otros puntos se trató la renegociación de la deuda interna y externa, especialmente con el FMI. Hacia fines de 1983 anunció un plan trienal, tendiente a reforzar la confianza en la economía.

De las gestiones restantes en Hacienda en lo que quedaba de gobierno militar, la de Hernán Büchi (febrero de 1985 a abril de 1989) marcó otra etapa, porque a él correspondió impulsar un segundo proceso de modernizaciones.

Una de sus primeras medidas fue anunciar un plan de ajuste, lo que combinó con una devaluación del peso en 9% y rebaja de aranceles a 30% (proceso que continuaría hasta terminar su gestión con aranceles del 15%). Bajo su gestión procuró una reducción del gasto público, un incremento del superávit fiscal y una reducción de la inflación, lo que efectivamente consiguió, pero a juicio de algunos con un alto costo social. También logró renegociar de manera eficaz la deuda externa y consiguió importantes líneas de financiamiento de la banca mundial.

Pero sin duda que uno de los puntos más importantes fue iniciar un activo proceso de privatizaciones, donde una serie de servicios públicos pasaron a manos privadas. La popularidad que consiguió en su gestión le llevó a ser candidato presidencial de la centroderecha en 1989.

La última etapa de los ministros de Hacienda corre por cuenta de la Concertación. La figura en Hacienda de Alejandro Foxley - el único ministro de toda la historia del cargo que terminó el período presidencial completo- tuvo el mérito de iniciar un proceso de consolidación del modelo implantado e intentar corregir las deficiencias del mismo.

El punto más importante de su gestión, recuerda, fue equilibrar el desarrollo económico con las demandas sociales, proceso nada de fácil. Por ello, durante su gestión se impulsaron dos reformas tributarias y cambios en las leyes laborales. Como éxito del período resalta que el número de pobres en el país disminuyó en dos millones y el crecimiento alcanzó una tasa promedio del 7% sin alterar el cuadro macroeconómico, al registrar un permanente superávit fiscal y una reducción de la inflación.

Algunos, eso sí, siguen pasándole la cuenta por no haber profundizado en las modernizaciones. Pero en fin, eso no estaba en nuestro programa de gobierno, retruca.

Esta historia termina con el actual ministro de Hacienda, Eduardo Aninat, quien ha sido el que más ha durado en este cargo a lo largo de estos 182 años. Bajo su gestión la inflación continuó a la baja y se reactivaron alguna privatizaciones. Pronto partirá a ocupar un alto cargo en el FMI.


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